Les faits : un permis de construire au pied de la prison de la Santé
L'affaire trouve son origine dans un permis de construire délivré par le préfet de Paris au ministre de la Justice en octobre 2022. Il s'agissait d'ériger un bâtiment de quatre étages à usage de logements pour le personnel du centre pénitentiaire de la Santé, situé juste en face de l'établissement. Le projet comportait des percements — fenêtres et ouvertures — susceptibles d'offrir des vues directes sur l'intérieur de la prison.
Le PLU de Paris alors applicable fixait, pour le secteur, une règle générale de hauteur maximale. Mais le règlement contenait également une disposition prévoyant que cette règle s'appliquait "en principe", laissant entendre qu'il pourrait être dérogé à cette hauteur dans certains cas. Le bâtiment autorisé dépassait la hauteur générale en s'appuyant sur cette clause.
Des requérants ont attaqué le permis, contestant précisément la validité de ce dépassement de hauteur. La question soumise au Conseil d'État était la suivante : la formulation "en principe" suffit-elle à encadrer valablement une exception aux règles de hauteur du PLU ?
Le principe posé par le Conseil d'État
Le Conseil d'État répond par la négative et formule un principe général clair, applicable à tout règlement de PLU :
« Lorsque le règlement d'un plan local d'urbanisme contient des dispositions permettant de faire exception aux règles générales de hauteur des constructions qu'il fixe, les règles régissant ces exceptions doivent, à peine d'illégalité, être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée, sans préjudice de la possibilité d'autoriser de mineures adaptations en application de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme. »
CE, 28 janvier 2026, n°500730
Appliquant ce principe au cas d'espèce, le Conseil d'État juge qu'une disposition se bornant à indiquer que la règle de hauteur maximale s'applique "en principe", sans autre précision, ne constitue pas un encadrement suffisant des exceptions à cette règle. En l'absence d'un cadrage adéquat, la clause d'exception est réputée inexistante. Seule la règle générale de hauteur subsiste donc, et le bâtiment autorisé qui la dépasse est en situation d'illégalité.
Pourquoi cette décision est-elle importante pour les communes ?
Les règlements de PLU comportent fréquemment des clauses de souplesse rédigées dans des termes vagues : "sauf cas particuliers", "en principe", "sous réserve de justification architecturale", "sauf motif exceptionnel". Ces formulations sont souvent introduites par les bureaux d'études ou les services instructeurs avec la meilleure intention — permettre une certaine adaptabilité du règlement face à des situations imprévues. L'arrêt du 28 janvier 2026 met en évidence leur danger juridique.
En pratique, de nombreux règlements de PLU approuvés ces quinze dernières années comportent ce type de rédaction. La décision du Conseil d'État constitue un avertissement direct : ces clauses vagues n'accordent aucune dérogation à qui que ce soit. Elles n'offrent pas non plus de base légale à l'instructeur pour s'en prévaloir. Seule la règle générale s'impose.
La distinction cruciale : exception et adaptation mineure
L'arrêt prend soin de préciser que son principe s'applique "sans préjudice de la possibilité d'autoriser de mineures adaptations en application de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme". Cette réserve est importante : elle distingue deux mécanismes distincts.
| Mécanisme | Fondement | Conditions | Clause dans le PLU ? |
|---|---|---|---|
| Exception aux règles générales | Règlement du PLU lui-même | Doit être précisément définie dans le règlement (critères, cas limitatifs, ampleur) | Oui, obligatoire et précise |
| Adaptation mineure | Art. L. 152-3 du code de l'urbanisme | Justifiée par la nature du sol, la configuration de la parcelle ou le caractère des constructions voisines. Portée limitée | Non, de droit sans clause |
L'adaptation mineure est accordée de droit par l'autorité instructrice lorsque les règles du PLU sont rendues inapplicables par des contraintes objectives liées au terrain. Elle ne nécessite aucune clause dans le règlement et ne peut compenser une exception mal rédigée. Ces deux mécanismes sont étanches l'un par rapport à l'autre.
Le cas particulier retenu par le CE : l'accord du ministère de la Justice ne suffit pas
Dans l'affaire jugée, le règlement applicable au secteur exigeait, pour les constructions donnant des vues sur l'établissement pénitentiaire, l'accord préalable du ministère de la Justice. Le Conseil d'État refuse que cette exigence procédurale vienne compenser l'insuffisance de l'encadrement des exceptions de hauteur.
Ce que ça implique pour la rédaction des règlements de PLU
L'arrêt du 28 janvier 2026 est une invitation forte à revoir la rédaction de toutes les clauses d'exception contenues dans les règlements de PLU existants ou en cours d'élaboration. En pratique, une exception valide doit répondre à trois exigences cumulatives.
1. Un critère objectif d'application
L'exception ne peut pas être ouverte à toute situation imprévue. Le règlement doit fixer un critère identifiable : type de construction (équipements collectifs, locaux d'activité, constructions à ossature bois…), localisation dans le tissu urbain, destination, contrainte technique démontrée, etc. Un critère purement subjectif ("motif légitime", "intérêt architectural") est insuffisant.
2. Une portée délimitée
Si l'exception porte sur une règle de hauteur, le règlement doit indiquer jusqu'à quelle hauteur maximale la dérogation peut aller. Si elle porte sur les reculs, il faut préciser l'ampleur maximale de la réduction. Une exception sans plafond n'est pas une exception : c'est une absence de règle.
3. Un régime proportionné à la portée de la règle
Le Conseil d'État précise que l'encadrement doit être apprécié "eu égard à leur portée". Plus l'exception est susceptible d'avoir un impact important sur l'environnement bâti ou la morphologie urbaine, plus son encadrement doit être rigoureux. Une exception qui permettrait de doubler la hauteur maximale d'une zone exige des critères bien plus précis qu'une exception permettant un dépassement de 50 centimètres pour tenir compte d'une toiture traditionnelle.
Quels PLU sont concernés ?
Tous les PLU comportant des clauses de souplesse rédigées de manière générale sont potentiellement exposés. Les cas les plus fréquemment rencontrés en pratique sont :
- Les règles de hauteur assorties d'un "en principe" ou d'un "sauf cas particulier"
- Les règles de recul prévoyant une possibilité d'implantation différente "sous réserve de justification"
- Les règles d'emprise au sol comportant des exceptions pour "constructions légères" ou "annexes" sans définition précise
- Les règles d'aspect extérieur prévoyant des dérogations "accordées par l'architecte des bâtiments de France" sans autre critère
- Les règles de stationnement réputées satisfaites "sous conditions particulières" laissées à l'appréciation de l'instructeur
Ce que ça change pour l'instruction des permis de construire
Pour les services instructeurs — DDT, EPCI, communes — l'arrêt du 28 janvier 2026 est un guide de lecture du règlement de PLU. Lorsqu'un pétitionnaire invoque une clause d'exception pour justifier un dépassement de règle, l'instructeur doit désormais vérifier deux choses avant d'accepter l'argument :
- La clause est-elle rédigée avec des critères suffisamment précis pour permettre son application objective ?
- La situation du projet remplit-elle effectivement ces critères ?
Si la réponse à la première question est non, la clause d'exception est inopérante. L'instructeur doit appliquer la règle générale, y compris si le projet lui semble architecturalement justifié. Accorder le permis sur le fondement d'une exception insuffisamment encadrée expose la décision à une annulation contentieuse.